5月12日是我国第三个“防灾减灾日”,今年的主题是“防灾减灾从我做起”。5月9日至15日是“防灾减灾宣传周”。本报从今天起,将推出防灾减灾宣传周专栏,重点报道我国防灾减灾法治建设现状、问题和建议。

　　“应对地震、火灾、洪旱、台风、泥石流、沙尘暴等常规自然灾害,我国已经基本做到一事一法。”承担国家减灾委重要课题——防灾减灾法立法研究工作的中国政法大学副教授林鸿潮在接受《法制日报》记者采访时说。

　　据介绍,除了突发事件应对法这一基本应急法,目前关于防灾减灾的法律包括水法、防沙治沙法、防洪法、气象法、防震减灾法、森林法等；行政法规有《破坏性地震应急条例》、《防汛条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《森林防火条例》、《草原防火条例》、《地质灾害防治条例》等,共计30余部。

　　此外,我国还颁布实施了《中华人民共和国减灾规划》、《国家综合减灾十一五规划》等一些减灾的专项规划,建立了政府统一领导、部门分工负责、灾害分级管理、属地管理为主的减灾救灾领导体制和工作机制。

 

　　我国自然灾害多发、频发,是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一,几乎每年都发生多次重特大自然灾害。据民政部统计,近20年来,我国因遭受各类自然灾害每年平均死亡约4300人,倒塌民房约300万间。2011年一季度,全国自然灾害造成1.7亿人次受灾,因灾死亡75人,失踪11人,紧急转移安置81.9万人次；农作物受灾11380.1千公顷,其中绝收281.8千公顷；倒塌房屋11.3万间,损坏房屋38.1万间；因灾直接经济损失480.5亿元。

　　“灾害发生之后,大家都感觉党和政府是主心骨。作为管理主体,党和政府的主心骨又是什么?应该是应急法治。如此,我们的腰杆硬了,底气足了,工作成效也比仅仅靠政治优势和举国体制(这是必要的)会更好。”中国行政管理学会执行会长高小平表示,防灾减灾的立法和法治建设是一项非常重要的工作。

 

　　自上世纪90年代开始,我国关于应对各种自然灾害的法律法规开始逐步建立起来。按照林洪潮的说法,这类规范的建设大体经历了这样一个发展阶段:先从一事一法,发展到有了基本法,再向一个阶段一法的方向发展。总体而言,我国是一事一法为主,防震、防洪抗旱、防震减灾、防沙治沙、气象、消防等方面基本上都做到了有法可依。

　　“当然,突发事件应对法作为基本法,可适用于各类各级突发事件应对的各阶段。但由于其规定还需细化,在应对灾难的某些环节上尚缺可操作性,所以保险和救助等阶段也需要专门规定。”已出台的《自然灾害救助条例》、《灾害事故医疗救援管理办法》、《救灾捐赠管理暂行办法》等就属于这类规范。

　　在相关法律规范的推动下,近年尤其是“5·12”汶川地震以来的3年,我国减灾救灾综合能力建设也得到了同步加强。以自然灾害救助为例,据民政部介绍,根据《国家自然灾害救助应急预案》规定,全国所有省、直辖市、自治区和地市,98%的县、89.8%的乡镇(街道)、55.4%的行政村(社区)制定了自然灾害救助应急预案,由国家减灾委员会统一组织、领导,民政等涉灾部门各负其责,上下联动、左右互动、军地合作、良性运转、专家积极参与的自然灾害应急救助机制基本形成。

 

　　尽管“一事一法”的立法进路在我国的抗灾减灾中发挥了重要作用,但近三年的南方雪灾、汶川地震、西南大旱、玉树地震等巨灾的冲击,也使得现有的灾害法律体系表现出捉襟见肘的不足。

　　中国法学会行政法研究会会长、国家减灾委员会专家委委员应松年教授表示:“以‘一事一法’为特点,一个灾种由一部法律作出规定,一部法律又由一个部门来执行,可能导致一旦出现新的灾种,应对工作将面临无法可依的局面；而过度强调部门应对、专业分工,也与灾害管理的统一领导、综合协调原则背道而驰,尤其在应对复合型巨灾时会给救灾工作带来很大难度。”他从去年就开始呼吁:“单行法应付不了难以预测的巨灾,急需综合性的法律体系。”

　　林洪潮也表示:“在单行立法都比较齐备的情况下,我们可以考虑将其上升为统一的防灾减灾法,并在此基础上继续推动一阶段一法。”